در دو دهه گذشته، نظام سیاسی افغانستان تحت عنوان «جمهوریت» و با شعار دموکراسی، مشارکت سیاسی، حاکمیت قانون و ایجاد نهادهای مدرن دولتی شکل گرفت. با این حال، میان آنچه بهعنوان دموکراسی معرفی میشد و آنچه در عمل در ساختار سیاسی کشور تجربه شد، فاصلهای عمیق وجود داشت.
دموکراسی، صرفاً برگزاری انتخابات و ایجاد نهادهای رسمی نیست؛ بلکه نظامی است که در آن اراده مردم منشأ مشروعیت سیاسی، قانون بر همه یکسان حاکم، قدرت پاسخگو، نهادها مستقل و مشارکت شهروندان واقعی و مؤثر باشد. اگر این عناصر وجود نداشته باشند، برگزاری انتخابات و تشکیل پارلمان و دولت بهتنهایی نمیتواند یک نظام را دموکراتیک بنامد.
با این معیار، میتوان استدلال کرد که جمهوریت افغانستان، در بخشهایی از ساختار خود، بهجای دموکراسی نهادینهشده، به نوعی الیگارشی سیاسی و شبکهای نزدیک شد؛ ساختاری که در آن بخش قابل توجهی از قدرت، منابع و تصمیمگیری در اختیار گروههای محدود سیاسی، نظامی، اقتصادی و تکنوکراتیک قرار گرفت.
الیگارشی چگونه شکل گرفت؟
الیگارشی به نظامی گفته میشود که در آن قدرت واقعی، بهجای توزیع در میان نهادهای پاسخگو و شهروندان، در اختیار گروه کوچکی از افراد و شبکههای ذینفوذ قرار میگیرد. این گروهها ممکن است بر اساس روابط سیاسی، اقتصادی، قومی، نظامی یا خانوادگی به یکدیگر پیوند خورده باشند.
در افغانستانِ دوران جمهوریت، این وضعیت را میتوان در چند لایه مشاهده کرد.
نخست؛ نخبگان سیاسی وابسته به بیرون
بخشی از نخبگان سیاسی که پس از سقوط طالبان و با حمایت جامعه جهانی وارد ساختار دولت شدند، تجربه زندگی طولانی در خارج از کشور داشتند. تحصیل و تجربه بینالمللی، فینفسه نقطه ضعف نیست؛ برعکس، میتواند یک سرمایه ارزشمند برای دولتسازی باشد. مشکل از جایی آغاز شد که فاصله میان برخی از این نخبگان و واقعیتهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی افغانستان مانع شکلگیری رابطه واقعی و پایدار آنان با جامعه شد.
در چنین شرایطی، مشروعیت بخشی از این چهرهها بیش از آنکه از یک پایگاه اجتماعی گسترده ناشی شود، به حمایت خارجی، روابط بینالمللی و شبکههای سیاسی وابسته بود.
این وابستگی، بهتدریج شکافی میان «نمایندگی سیاسی» و «نمایندگی واقعی مردم» ایجاد کرد؛ بهگونهای که در مواردی، کسانی در مورد سرنوشت مردم تصمیم میگرفتند که ارتباط مستقیم و مستمری با همان جامعه نداشتند.
دوم؛ رهبران جهادی و شبکههای قدرت
گروه دوم را رهبران جهادی و فرماندهانی تشکیل میدادند که از بطن جنگهای چند دهه افغانستان برآمده بودند. بسیاری از آنان در تحولات سیاسی کشور نقش تاریخی داشتند و نمیتوان نقش آنان را در تحولات معاصر افغانستان نادیده گرفت.
اما مسئله اصلی آن بود که بخشی از این نیروها، بهجای تبدیل کامل قدرت نظامی و شبکهای خود به قدرت نهادی و قانونی، توانستند شبکههای نفوذ خود را در ساختار جدید نیز حفظ کنند.
در نتیجه، در بخشهایی از کشور، قدرت رسمی دولت با قدرت غیررسمی فرماندهان، احزاب، شبکههای قومی و گروههای محلی درهم آمیخت.
این وضعیت، یکی از موانع اساسی در مسیر ایجاد یک دولت ملی و نهادینهشده بود؛ زیرا در یک دولت مدرن، مشروعیت و اقتدار سیاسی باید از قانون و نهادهای عمومی سرچشمه بگیرد، نه از میزان سلاح، نفوذ قومی یا قدرت یک شبکه سیاسی.
سوم؛ تکنوکراسی بدون نهادسازی پایدار
گروه دیگری که در این دوره رشد کرد، تکنوکراتها و مدیرانی بودند که با حمایت جامعه جهانی وارد ساختار دولت شدند.
حضور نیروهای متخصص برای بازسازی افغانستان ضروری بود و نمیتوان نقش مثبت بسیاری از متخصصان و کارمندان حرفهای را انکار کرد. اما مشکل زمانی پدید آمد که تخصص فردی جایگزین نهادسازی شد و برخی مدیران، بهجای ساختن نهادهای مستقل و پایدار، به شبکههای سیاسی و خارجی وابسته باقی ماندند.
دولتسازی پایدار زمانی اتفاق میافتد که یک نظام حتی پس از تغییر افراد نیز بتواند به کار خود ادامه دهد. اما در افغانستان، در بسیاری از موارد، نهادها به شخصیتها وابسته شدند و با تغییر افراد، ساختارها نیز دچار بحران گردیدند.
از این منظر، میتوان از ظهور نوعی «تکنوکراسی الیگارشیک» سخن گفت؛ یعنی گروهی از مدیران و نخبگان که به دلیل دسترسی به منابع، ارتباطات بینالمللی و ساختارهای قدرت، از نفوذ قابل توجه برخوردار شدند، اما نتوانستند این فرصت را به ایجاد نهادهای مستقل، پاسخگو و پایدار تبدیل کنند.
انتخابات؛ دموکراسی یا رقابت میان شبکههای قدرت؟
یکی از مهمترین شاخصهای دموکراسی، انتخابات است؛ اما انتخابات زمانی معنا پیدا میکند که رأی مردم واقعاً تعیینکننده باشد.
در افغانستان، انتخابات برگزار شد، اما منازعات انتخاباتی، اتهامات گسترده درباره تقلب، ضعف نهادهای انتخاباتی، مداخلات سیاسی و وابستگی شدید روند سیاسی به میانجیگری خارجی نشان داد که انتقال قدرت از مسیرهای انتخاباتی هنوز به یک فرهنگ و نهاد پایدار تبدیل نشده بود.
انتخابات، بدون نهادهای مستقل و اعتماد عمومی، میتواند از یک ابزار دموکراتیک به میدان رقابت میان شبکههای سیاسی تبدیل شود.
در چنین شرایطی، پرسش اساسی این نیست که «آیا انتخابات برگزار شد؟» بلکه این است که:
آیا رأی مردم واقعاً منشأ قدرت بود، یا رأی مردم صرفاً یکی از عوامل مورد استفاده شبکههای قدرت برای مشروعیتبخشی به خود بود؟
حاکمیت قانون؛ حلقه مفقوده
یکی از مهمترین تفاوتهای دموکراسی با الیگارشی، رابطه قدرت با قانون است.
در نظام دموکراتیک، قانون باید بر فرد، حزب، قوم، فرمانده و مقام دولتی مقدم باشد. اما هرگاه افراد قدرتمند بتوانند در برابر قانون مصونیت داشته باشند، دولت از مسیر نهادگرایی خارج میشود.
در افغانستان، ضعف حاکمیت قانون، فساد اداری، نفوذ روابط شخصی و سیاسی در ساختارهای دولتی و نبود پاسخگویی مؤثر، به تضعیف اعتماد عمومی انجامید.
وقتی قانون برای ضعیفان سخت و برای قدرتمندان قابل مذاکره باشد، دموکراسی از محتوا تهی میشود.
از همینجا بود که فساد و ضعف نهادی فقط به یک مشکل اداری تبدیل نشد، بلکه به یک مسئله سیاسی و ساختاری بدل گردید.
فساد؛ محصول افراد یا نتیجه ساختار؟
نباید تمام مشکلات جمهوریت را به فساد یا ناکارآمدی چند فرد محدود کرد. مسئله عمیقتر از آن بود.
فساد زمانی گسترش مییابد که ساختار سیاسی، فرصتهای اقتصادی و منابع عمومی را در اختیار شبکههای محدود قرار دهد و سازوکارهای نظارت، پاسخگویی و مجازات مؤثر نباشد.
بنابراین، پرسش اساسی این است که چرا یک نظام سیاسی با وجود میلیاردها دلار کمک خارجی و حمایت گسترده بینالمللی، نتوانست نهادهایی ایجاد کند که پس از کاهش حمایت خارجی نیز قادر به ادامه حیات مستقل باشند؟
پاسخ این پرسش را باید در مجموعهای از عوامل جستوجو کرد: ضعف نهادهای دولتی، فساد، وابستگی مالی، مداخلات خارجی، رقابتهای قومی و سیاسی، ضعف فرهنگ حزبی، اقتصاد سیاسی جنگ و مواد مخدر، و مهمتر از همه، ناتوانی در ایجاد یک قرارداد سیاسی فراگیر و مورد قبول اکثریت جامعه.
وابستگی خارجی و بحران مشروعیت
یکی از تناقضهای اساسی جمهوریت این بود که از یک سو قرار بود دولتی مستقل و مبتنی بر اراده مردم ایجاد شود و از سوی دیگر، بخش بزرگی از منابع مالی، نظامی و سیاسی آن به حمایت خارجی وابسته بود.
حمایت بینالمللی در بازسازی افغانستان نقش مهمی داشت؛ اما وابستگی بیش از حد به آن، در درازمدت مشکل مشروعیت و استقلال سیاسی را تشدید کرد.
دولتی که بخش بزرگی از بودجه، امنیت و بقای سیاسی خود را از بیرون دریافت میکند، در معرض این خطر قرار دارد که پاسخگویی آن به حامیان خارجی، از پاسخگویی آن به شهروندان داخلی بیشتر شود.
این مسئله یکی از عوامل مهمی بود که فاصله میان دولت و جامعه را افزایش داد.
آیا تمام جمهوریت را باید الیگارشیک دانست؟
در تحلیل این دوره، باید از سادهسازی نیز پرهیز کرد. در بیست سال جمهوریت، دستاوردهایی نیز به وجود آمد: گسترش آموزش، رشد رسانهها، افزایش حضور زنان در عرصه عمومی، ایجاد نهادهای جدید، توسعه ارتباطات، رشد جامعه مدنی و افزایش تجربه سیاسی نسل جدید.
بنابراین، مسئله این نیست که تمام آن دوره را سیاه یا تمام بازیگران آن را فاقد صلاحیت بدانیم.
بحث اصلی این است که چرا این دستاوردها نتوانستند به یک نظام سیاسی پایدار، مستقل و نهادینه تبدیل شوند؟
پاسخ را باید در شکاف میان نهادهای رسمی و قدرتهای غیررسمی جستوجو کرد.
درس اصلی برای آینده
تجربه دو دهه جمهوریت باید برای مردم افغانستان یک درس تاریخی باشد: نام نظام، بهتنهایی تضمینکننده دموکراسی نیست.
ممکن است یک کشور قانون اساسی، انتخابات، پارلمان، احزاب سیاسی و رسانههای متعدد داشته باشد، اما اگر قدرت واقعی در دست شبکههای محدود باقی بماند، دموکراسی در سطح نهادهای ظاهری متوقف خواهد شد.
افغانستان برای آینده بیش از هر چیز به نهادسازی، حاکمیت قانون، پاسخگویی، شفافیت، مشارکت واقعی مردم، عدالت، استقلال سیاسی و انتقال مسالمتآمیز قدرت نیاز دارد.
همچنین، جامعه افغانستان نیازمند نسلی از رهبران است که مشروعیت خود را نه از سلاح، قوم، ثروت، روابط خارجی یا گذشته سیاسی، بلکه از اعتماد عمومی، شایستگی، پاکدستی، کارنامه روشن و تعهد به منافع ملی به دست آورند.
رهبران آینده باید پیش از آنکه ادعای اداره یک کشور را داشته باشند، نشان دهند که چگونه میتوانند یک نهاد، یک شهر، یک ولایت و در نهایت یک نظام را بر اساس قانون و پاسخگویی مدیریت کنند.
جمعبندی
آنچه در افغانستان طی دو دهه گذشته تجربه شد، نه میتواند بهطور کامل «دموکراسی موفق» نامیده شود و نه میتوان تمام آن را صرفاً یک پروژه شکستخورده دانست.
واقعیت پیچیدهتر است.
جمهوریت افغانستان مجموعهای از دستاوردهای مهم و همزمان مجموعهای از ضعفهای عمیق ساختاری بود. یکی از مهمترین این ضعفها، تمرکز قدرت در دست شبکههای محدود سیاسی، نظامی، اقتصادی و تکنوکراتیک بود؛ شبکههایی که در مواردی منافع گروهی و شخصی را بر منافع عمومی ترجیح دادند.
از این منظر، تجربه افغانستان نشان میدهد که دموکراسی بدون نهادهای مستقل، بدون حاکمیت واقعی قانون، بدون پاسخگویی و بدون مشارکت معنادار مردم، میتواند به پوستهای دموکراتیک بر روی ساختاری الیگارشیک تبدیل شود.
درس بزرگ گذشته برای آینده این است که افغانستان نباید تنها به دنبال تغییر چهرهها باشد؛ بلکه باید در پی تغییر فرهنگ سیاسی و ساختار تولید و توزیع قدرت باشد.
آینده کشور زمانی میتواند متفاوت باشد که قدرت سیاسی از انحصار شبکهها خارج شده و به نهادهای قانونی و پاسخگو منتقل شود؛ زمانی که شهروند، نه وابستگی قومی و سیاسی، محور مشروعیت قرار گیرد؛ و زمانی که هیچ فرد، گروه، قوم، حزب یا شبکهای خود را فراتر از قانون نداند.
افغانستان بیش از تغییر نام نظام، به تغیی ر ماهیت قدرت نیاز دارد.
سید نظامالدین وحدت رئیس مدافعان منافع ملی افغانستان